Historische Fassung Runderlass III Nr. 35/1994
Auslegungsfragen der neuen Kommunalverfassung

Betr.: Auslegungsfragen der neuen Kommunalverfassung

Aufgrund von Anfragen gebe ich folgende Hinweise zur Auslegung der neuen Kommunalverfassung:

I. Ausschussbesetzung

1. § 50 Abs. 3 Satz 3 der Gemeindeordnung (GO) und § 44 Abs. 3 Satz 3 der Landkreisordnung (LKrO) sehen vor, dass Fraktionen unter Umständen eine Zählgemeinschaft bilden können. Zu beachten ist, dass eine Zählgemeinschaft nur im Rahmen des § 50 Abs. 3 (und nicht des Abs. 2!) Gemeindeordnung bzw. des § 44 Abs. 3 (und nicht des Abs. 2!) der Landkreisordnung wie eine einheitliche Fraktion zu behandeln ist.
   
   In § 50 Abs. 3 GO und § 44 Abs. 3 LKrO wird für den selten vorkommenden Ausnahmefall, dass - falls nach den in § 50 Abs. 2 GO bzw. 44 Abs. 2 LKrO vorgesehenem Hare-Niemeyer-Verfahren zwei Fraktionen, die die Mehrheit der Gemeindevertretung besitzen, bei der Ausschussbesetzung in die Minderheit geraten -, sich einen Ausgleich in Form eines vorab zu verteilenden zusätzlichen Ausschusssitzes erhalten.
   
   Dazu ein Beispiel:
   
   In einer Gemeindevertretung mit 24 Gemeindevertretern, die alle Fraktionen angehören, haben die Fraktion A 5, die Fraktion B 8, die Fraktion C 3, die Fraktion D 2, die Fraktion E 3 und die Fraktion F ebenfalls 3 Mandate.
   
   Nach dem im Runderlass III Nr. 130/1993 unter III.2. dargelegten Verfahren ergeben sich die Sitze einer Fraktion nach der Formel
   
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   Bei einer zu besetzenden Zahl von 7 Ausschusssitzen ergibt sich folgende Verteilung der Ausschusssitze nach dem Verfahren Hare-Niemeyer:
   
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   Aufgrund des § 50 Abs. 2 Satz 2 GO bzw. des § 44 Abs. 2 Satz 2 LKrO erhalten zunächst die A-Fraktion einen Sitz und die B-Fraktion zwei Sitze. Nach § 50 Abs. 2 Satz 3 GO bzw. § 44 Abs. 2 Satz 3 LKrO würden dann die C-Fraktion, die D-Fraktion, die E-Fraktion und die F-Fraktion je einen weiteren Sitz erhalten.
   
   Nach dem Verfahren Hare-Niemeyer würde in diesem Fall eine Mehrheit, die aus den Fraktionen A und B gebildet würde, bei der Ausschussbesetzung drei Sitze erhalten, während die Fraktionen C, D, E und F zusammen vier Sitze erhalten würden, obwohl A und B insgesamt 13 Gemeindevertreter stellen und die übrigen Fraktionen lediglich 11.
   
   Um diese “systematische Bevorzugung kleinerer Fraktionen”, die zu einer Umkehrung der Mehrheitsverhältnisse führen kann, auszugleichen, sieht § 50 Abs. 3 Satz 3 GO bzw. § 44 Abs. 3 Satz 3 LKrO vor, dass, um eine spiegelbildliche Wiedergabe der Mehrheitsverhältnisse in den Ausschüssen sicherzustellen, die A-Fraktion und die B-Fraktion, wenn sie eine Zählgemeinschaft bilden, nach Satz 2 (des § 50 Abs. 3 GO bzw. § 44 Abs. 2 LKrO) vorab einen Sitz erhalten.
   
   Im gewählten Beispielsfall würden A und B also vier Ausschusssitze erhalten, von denen nach dem Verfahren Hare-Niemeyer B zwei und A zwei erhalten würden.
   
   Da die D-Fraktion den niedrigsten Zahlenbruchteil aufzuweisen hat, würde sie ihren Sitz verlieren.
   
   Zu beachten ist, dass die Bildung einer Zählgemeinschaft nur zwischen Fraktionen in Betracht kommt und zwar zwischen Fraktionen, die in der Gemeindevertretung zusammen eine Mehrheit bilden.
   
   Ursprünglich hatte der Regierungsentwurf in § 49 GO und § 43 LKrO vorgesehen, dass das Ausschusssitzeverteilungsverfahren auch auf Fraktionen und Gruppen Anwendung finden könnte. Im Landtag haben sich alle Fraktionen gegen die Einführung des Begiffes “Gruppe” gewandt. Dieser Begriff hätte ermöglicht, dass sich zwei Fraktionen oder fraktionslose Abgeordnete oder eine Fraktion und fraktionslose Abgeordnete zu einer “Gruppe” zusammenschließen könnten.
   
   Der entscheidende Gesichtspunkt, der den Landtag bewogen hat, auf den Begriff “Gruppe” zu verzichten, war, dass auch fraktionslose Abgeordnete eine Fraktion bilden können bzw. sich einer anderen Fraktion anschließen können oder auch zwei Parteien eine einheitliche Fraktion bilden können. Diese Entscheidung des Landtages ist zu beachten. Es ist daher grundsätzlich nicht möglich, das Ausschusssitzeverteilungsverfahren des § 50 Abs. 2 GO bzw. § 44 Abs. 2 LKrO auch auf “Zählgemeinschaften” anzuwenden, da dadurch die Entscheidung des Landtages konterkariert würde.
   
   Zulässig ist es allerdings, dass eine Vertretung gem. § 50 Abs. 10 GO bzw. § 44 Abs. 10 LKrO einstimmig beschließt, dass das Ausschusssitzeverteilungsverfahren grundsätzlich auch auf “Zählgemeinschaften” Anwendung findet. Hierzu ist ein einstimmiger Beschluss erforderlich, d. h., der Beschluss muss mit den Ja-Stimmen aller Anwesenden zustandekommen. Schon eine Enthaltung führt dazu, dass keine Einstimmigkeit mehr vorliegt.
   
   Ein solches Vorgehen empfiehlt sich vor allem, wenn fraktionslose Gemeindevertreter in der Gemeindevertretung sind, die sich keiner Fraktion anschließen wollen. Es ist ein Zeichen für einen weitgehenden Minderheitsschutz und der Toleranz gegenüber Minderheiten.
   
   Ebenso ist es möglich, dass sich fraktionslose Vertreter als “Hospitanten” einer anderen Fraktion anschließen und dadurch das Ausschussverteilungsverfahren modifiziert wird. Ein “Hospitant” gehört der Fraktion an, aber nicht der jeweiligen politischen Partei. Er ist bei der Ermittlung der politischen Stärke der Fraktion zu berücksichtigen.
2. Zu beachten ist, dass bei einer Änderung der Fraktionsstärke nach § 50 Abs. 9 Satz 2 GO bzw. § 44 Abs. 9 Satz 2 LKrO ein Ausschuss neugebildet werden muss, wenn seine Zusammen-setzung nicht mehr den Verhältnissen der Stärke der Fraktion der Gemeindevertretung entspricht und ein (ausdrücklicher) Antrag auf Neubildung gestellt wird. Aufgrund der ausdrücklichen Verweisung in § 56 Abs. 3 Satz 2 GO und § 47 Abs. 4 Satz 2 LKrO gilt dies auch für den Haupt- bzw. Kreisausschuss.

II. Vertretung des hauptamtlichen Bürgermeisters in der Gemeindevertretung/ Vertretung des Landrates im Kreistag

1. Der hauptamtliche Bürgermeister und der Landrat sind aufgrund des § 6 Kommunalwahlgesetz Mitglieder der Vertretung.
   
   Im Gegensatz zu den übrigen Mitgliedern der Vertretung, können sie sich im Falle einer Verhinderung vertreten lassen (§ 69 GO bzw. § 55 LKrO). Dies gilt auch für ihre Mitgliedschaft im Haupt- bzw. Kreisausschuss. In diesem Fall ist ihr Vertreter, auch wenn der hauptamtliche Bürgermeister oder Landrat sich einer Fraktion angeschlossen hat, der (erste) Beigeordnete.
2. Nach § 66 Abs. 2 GO bestimmt die Gemeindevertretung den Vertreter des hauptamtlichen Bürgermeisters, sofern ein Beigeordneter nicht vorhanden ist. Da in Brandenburg die Leitung der Amts-, Gemeinde- und der Landkreisverwaltung ausschließlich von hauptamtlich tätigen Personen wahrgenommen wird, ist in diesem Fall der Vertreter des hauptamtlichen Bürgermeisters auch aus den Bediensteten der Gemeindeverwaltung zu bestellen. Nicht zulässig ist es, dass ein Gemeindevertreter zum Vertreter des hauptamtlichen Bürgermeisters bestellt wird.

III. Stellung der Beigeordneten und Dezernenten

Nach § 70 Abs. 1 Satz 2 GO und § 59 Abs. 1 Satz 2 LKrO nehmen die Beigeordneten die Leitung eines Dezernates oder eines Amtes wahr. Diese Vorschrift soll sicherstellen, dass die Beigeordneten eine herausgehobene Position innerhalb der Verwaltung wahrnehmen, die unmittelbar dem Hauptverwaltungsbeamten (hauptamtlichen Bürgermeister, Amtsdirektor oder Landrat) nachgeordnet ist. Die Formulierung “Dezernat” oder “Amt” soll sicherstellen, dass der Gemeinde bzw. dem Landkreis Spielraum bei der Bezeichnung der Organisationseinheiten verbleibt. Da die Zahl der Beigeordneten durch § 69 Abs. 2 GO, § 58 Abs. 2 LKrO und § 16 Abs. 3 AmtsO beschränkt ist, kann sich in vielen Fällen die Notwendigkeit ergeben, dass neben den Beigeordneten auch “Dezernenten” bestellt werden, die ebenfalls dem Hauptverwaltungsbeamten direkt nachgeordnet sind. Der Unterschied zwischen diesen Dezernenten und den Beigeordneten besteht darin, dass die Dezernenten Beamte auf Lebenszeit bzw. Angestellte sind, während die Beigeordneten als Beamte auf Zeit zu ernennen sind (§ 70 Abs. 1 Satz 2 GO und § 59 Abs. 1 Satz 2 LKrO).

IV. Geschäftsverteilung

Nach § 72 Abs. 1 Satz 2 GO und § 61 Abs. 1 Satz 2 LKrO beschließt die Vertretung auf Vorschlag des Hauptverwaltungsbeamten einen Geschäftsverteilungsplan. Das durch diese Vorschrift der Vertretung eingeräumte Mitwirkungsrecht ist unter Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte des Gesetzes zu bestimmen.

Der Regierungsentwurf hatte in § 71 Abs. 1 Satz 2 GO und in § 61 Abs. 1 Satz 2 LKrO vorgesehen, dass die Vertretung den Geschäftsbereich der Beigeordneten festlegen sollte. Im Gesetzgebungsverfahren ist diese Vorschrift dahingehend geändert worden, dass die Vertretung auf Vorschlag des Hauptverwaltungsbeamten einen Geschäftsverteilungsplan beschließt. Dadurch sollte die Stellung des Hauptverwaltungsbeamten als des verantwortlichen Leiters der Verwaltung gestärkt werden.

Es empfiehlt sich daher, entsprechend dem historischen Willen des Gesetzgebers als Geschäftsverteilungsplan i. S. d. § 72 Abs. 1 Satz 2 GO und des § 61 Abs. 1 Satz 2 LKrO die Verteilung der Geschäfte zwischen den Beigeordneten (und Dezernenten) zu verstehen. Sinn und Zweck der Vorschrift rechtfertigen es nicht, die Verteilung der Geschäfte auf alle Bediensteten dem Votum der Vertretung zu unterwerfen.

V. Vertretung im wirtschaftlichen Unternehmen

1. Nach § 104 Abs. 1 GO wird die Gemeinde (bzw. über § 63 Abs. 1 LKrO der Landkreis) in der Gesellschafterversammlung eines wirtschaftlichen Unternehmens durch den hauptamtlichen Bürgermeister oder den Amtsdirektor (bei Landkreisen: durch den Landrat) vertreten. Die Vorschrift gilt für Unternehmen in privater Rechtsform (z. B. GmbH oder AG) und für Eigenbetriebe, nicht jedoch für Zweckverbände.
   
   Das Vertretungsrecht durch den hauptamtlichen Bürgermeister oder den Amtsdirektor führt nicht zwingend dazu, dass dieser persönlich an Sitzungen der Gesellschafterversammlung teil-nehmen muss. Vielmehr kann der hauptamtliche Bürgermeister oder der Amtsdirektor einen seiner Bediensteten damit beauftragen. Die Gemeindevertretung kann aber auch beschließen, dass die Gemeinde nicht durch den hauptamtlichen Bürgermeister oder den Amtsdirektor in dem Unternehmen vertreten werden soll, sondern dass ein Gemeindevertreter oder eine andere Person diese Aufgabe wahrnimmt (§ 104 Abs. 1 Satz 2 GO).
2. Stehen der Gemeinde mehrere Sitze in der Gesellschafterversammlung zu, werden die Vertreter nach § 50 Abs. 2 und Abs. 3 GO bestellt, indem die der Gemeinde in der Gesellschafterversammlung zustehenden Sitze auf die Vorschläge der Fraktionen der Gemeindevertretung nach dem Hare-Niemeyer-Verfahren verteilt werden (vgl. Runderlass III Nr. 130/1993). Liegen die Voraussetzungen des § 50 Abs. 3 GO vor, können mehrere Fraktionen eine Zählgemeinschaft bilden.
   
   Die Fraktionen haben das Recht, nicht nur Gemeindevertreter, sondern auch andere Personen vorzuschlagen.
   
   Das in § 104 Abs. 1 Satz 4 GO niedergelegte Weisungsrecht der Vertretung besteht auch gegenüber dem hauptamtlichen Bürgermeister oder dem Amtsdirektor sowie gegenüber Personen, die nicht Mitglied der Gemeindevertretung sind, aber die Gemeinde in der Gesellschafterversammlung vertreten.
   
   Für die Besetzung des Aufsichtsrates eines Wirtschaftsunternehmens verweist § 104 Abs. 2 GO auf Absatz 1, soweit nicht gesellschaftsrechtliche Bestimmungen Vorrang genießen.
   
   Stehen der Gemeinde mehrere Sitze im Aufsichtsrat zu, können die Fraktionen - in Anwendung des § 50 Abs. 2 und Abs. 3 GO - als Aufsichtsratsmitglieder auch Personen vorschlagen, die nicht der Gemeindevertretung angehören.

VI. Vertretung in einem Zweckverband und im Amtsausschuss

1. Die Zusammensetzung der Verbandsversammlung eines Zweckverbandes wird nicht mehr ausschließlich durch § 15 Abs. 2 GKG geregelt. Vielmehr ist nunmehr § 50 Abs. 6 GO bzw. § 44 Abs. 6 LKrO zu beachten.
   
   Danach werden die einem Verbandsmitglied in der Verbandsversammlung zustehenden Sitze nach dem Hare-Niemeyer-Verfahren auf die Vorschläge der Fraktionen der Gemeindevertretung bzw. des Kreistages verteilt (§ 50 Abs. 2 GO bzw. § 44 Abs. 2 LKrO). Es findet also nicht mehr - wie bisher - eine Wahl durch die Vertretung statt.
   
   Die Fraktionen können als Vertreter ein Mitglied der Vertretung, eine Dienstkraft der Gemeinde-/Amts- oder der Kreisverwaltung, aber auch einen sonstigen Dritten vorschlagen. Es ist aber nicht zulässig, in die Verbandsversammlung sachkundige Einwohner i. S. d. § 50 Abs. 7 GO bzw. des § 44 Abs. 7 LKrO zu entsenden. Grund hierfür ist, dass die Verbandsversammlung nicht den Charakter eines beratenden Ausschusses hat, sondern eher mit der Gemeindevertretung selbst vergleichbar ist (so § 8 Abs. 1 GKG). Darüber hinaus verweist § 50 Abs. 6 GO bzw. § 44 Abs. 6 LKrO auch nicht auf den jeweiligen Absatz 7. Für jedes Mitglied der Verbandsversammlung bestimmt die jeweilige Fraktion einen Vertreter nach § 15 Abs. 3 GKG.
2. Anders ist die Rechtslage zu beurteilen, wenn die Mitglieder des Amtsausschusses bestimmt werden.
   
   Von den zwei Sitzen, die jeder amtsangehörigen Gemeinde im Amtsausschuss zustehen, wird ein Sitz an den ehrenamtlichen Bürgermeister vergeben. Der zweite Sitz wird vergeben, indem die Gemeindevertretung aus ihrer Mitte einen Vertreter wählt (§ 6 Abs. 1 Satz 1 AmtsO).
   
   Der eindeutige Wortlaut der genannten Vorschrift führt dazu, dass § 50 Abs. 2 GO keine Anwendung findet. Vielmehr gilt über § 16 Abs. 1 AmtsO die allgemeine Wahlvorschrift des § 48 GO.
   
   Die Landräte werden gebeten, diesen Runderlass den kreisangehörigen Ämtern und amtsfreien Gemeinden zur Kenntnis zu geben.

Im Auftrag

gez. Muth